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政府建设单位在《工程总承包管理办法》实行后,如何管理工程项目

2020-04-15 00:00:00
编辑:建方律师

近日,住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(以下简称《工程总承包管理办法》) ,该办法自2020年3月1日起施行。历经两年时间、两次征求意见,这一办法的出台,引起了建筑领域相关人员的热议,同时为工程总承包的发展敲定了方向。本文就工程总承包合同签订时的注意事项、无需招标可以直接发包的工程项目以及政府投资项目的监督等问题进行展开讨论,以供政府建设单位参考使用。

一、工程总承包的EPC模式和DB模式应如何选择

EPC工程总承包模式(Engineering Procurement Construction), 是指工程总承包企业受建设单位委托,按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包模式,是一种以向建设单位交付最终产品服务为目的,对整个工程项目实行整体构思,全面安排,协调运行的前后衔接的承包体系。而DB工程总承包模式(Design-Build),是指工程总承包企业按照合同约定,承担工程项目的设计和施工,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责的模式。在承包范围上, DB模式主要包括设计、施工两项工作内容,不包括工艺装置和工程设备的采购工作,一般情况下,由建设单位负责主要材料和设备的采购,建设单位可以自行组织或委托给专业的设备材料成套供应商承担采购工作。EPC模式则明确规定总承包商负责设计、采购、施工等工作。在风险分担上,DB模式下总承包商承担了较大风险,根据FIDIC标准合同条件,总承包商承担了大部分风险,但是建设单位仍然承担了一部分风险。而在EPC模式下,总承包商几乎承担了项目的所有风险。笔者认为,政府在作为投资项目的发包人时,选择采用EPC工程总承包模式更利于降低风险,也更为适宜。

二、工程总承包合同签订时的注意事项

《工程总承包管理办法》第十条明确规定:工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力,以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。故建设单位在签订合同时应注意以下事项:

1、在与联合体签订合同时,主体上,由单一资质变成了双资质,建设单位应与联合体各方共同签订工程总承包合同,联合体各方对工程总承包项目承担连带责任。

2、关于建设单位付款给谁、发票如何开具的问题,应在合同中明确约定。值得注意的是,EPC总承包模式中,付给各方的税收是不同的,对建设单位而言,税务筹划很有必要,应在合同中做出详细约定。

3、关于联合体的质量安全责任追究问题,因其各方对建设单位承担连带责任,故建设单位可根据工程承包合同对联合体各方追究其违约责任。

4、需要在合同中约定,联合体其中一方中途退出的违约责任。如果当事方以联合体的名义进行投标,中标后一方退出,由联合体另一方单干,则损害了发包人、其他投标人和潜在投标人的权益,因其原来的投标主体已发生变更,故需要解除合同重新招投标。

三、无需招标可以直接发包的工程项目

  《工程总承包管理办法》第八条明确规定,建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。《工程总承包管理办法》的出台赋予了建设单位更大的选择权,建设单位可以省略招标程序,以直接发包的方式选择工程总承包单位。所以对于招标和直接发包的界定由为关键,《工程总承包管理办法》第八条第二款规定,工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中,有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当采用招标的方式选择工程总承包单位。同时根据国家发展改革委发布的《必须招标的工程项目规定》以及国家发展改革委发布的《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》,两个《规定》对必须招标的工程项目规模标准、具体范围作了明确规定,但对必须招标的规模标准和具体范围之外的工程项目是否招标、采取何种方式招标未作明确规定。而至今为止,非必须招标工程项目现在并未有法律明确规定,由此推知,非两个《规定》所列明的必须进行招标的项目外,即工程项目范围以外、限额标准以下的工程项目是可以直接发包的。

四、政府投资项目的事中事后监督

  正如文章前述,建设单位可以直接将工程项目发包,然而直接发包并不是代表不监管,相反应该更加严格的进行事中事后监督。《工程总承包管理办法》第二十六条规定,建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理,确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。《工程总承包管理办法》实施后,尤其是直接发包的工程项目,政府投资项目的管理方向将更多地从事前审批转向为事中事后监督。为了提高项目投资有效性,确实抓好项目落地,政府应在监管过程中注意以下事项:

1、强化依法监管理念。为使项目监管有序进行,应加强法治建设和制度建设,制定严格的处罚机制。同时建立政府投资项目问责制,依法高效履行职责,实现监管方式程序化和行为的规范化,减少随意性、主观性,确保监管的深度和监管结论的客观公正。

2、完善项目监管方式。为解决政府投资项目管理中出现“条块分割、多头管理”、“交叉管理”、“真空管理”的问题,地方政府应逐步建立投资、建设、管理、使用四者分离的监督机制,合理分配各部门的工作内容、职能权限,相互配合,互相制约,切实解决职责交叉和权责脱离的问题。

3、加强对工程项目的跟踪审计。 为完善政府投资项目的监督体制,提高工程项目的透明度和公信力,跟踪审计有利于项目从投资决策开始到工程竣工止,随时就发现的问题向有关部门提供决策咨询意见,以此提高政府投资绩效。


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